PREFAZIONE     Al libro  Tecnicas legislativas   de  Luis  Leiva Fernandez
Antonio A. Martino
Universita di Pisa. 
martino@dsp.unipi.it

Come posso dare degli ordini ad un Troglodita? Volete che egli compia un'azione virtuosa perché gliela impongo, lui che la farebbe lo stesso senza di me e solo per inclinazione naturale? O, Trogloditi! Sono alla fine dei miei giorni, il sangue delle mie vene è freddo, tra poco rivedrò i miei sacri antenati: perché volete che li addolori e sia costretto a dir loro che vi ho lasciato sotto un giogo diverso da quello della virtù?.  Montesquieu, Lettere Persiane, Lettera XIV.

1. Il problema	3
2. La diagnosi	4
3. I rimedi	5
4. Un metodo possibile :	7
5. La inevitabilità della legge.	7
4. La crisi della legge	8
7. Il rendimento politico	9
8. La giustificazione	12
9. Non dimentichiamoci i comportamenti umani	14
10. Questo è il libro che presentiamo	14

Il libro di Leiva Fernandez è il primo risultato di una tesi del Master in Scienza della Legislazione che dirigo con il patrocinio delle Università di Pisa e del Salvador (quest'ultima da alcuni anni). 
Il libro si occupa della tecnica legislativa nel diritto privato in Argentina e (comparativamente) in altri Stati latinoamericani. Dato che è uno studio che arriva dopo 70 anni dal prestigioso testo di Alfredo Colmo, merita una visione teorica e una divulgazione pratica che lo inseriscono in un movimento del quale, ci stiamo convincendo, questo libro ne rappresenta uno avanzato: studi sistematici sulla legislazione come l'output politico più importante di una società.
E quando diciamo "legislazione" stiamo pensando a tutti i livelli attuali della stessa: partiamo (e di questo si occupa il libro) dalla legislazione nazionale, ma questa presuppone già una coordinazione sovranazionale come il Mercosur, la Legislazione internazionale che entra nella Legislazione argentina dopo la Riforma Costituzionale del 1994, i Decreti e i Regolamenti del Governo nazionale, le leggi e i decreti provinciali, le ordinanze e i regolamenti municipali. E' piacevole scegliere un segmento in un lavoro come questo, ma il contesto legislativo al quale facciamo riferimento in un paese come l'Argentina è quello indicato inquadrato, oltre, al contesto del diritto internazionale (pubblico e privato).
La globalizzazione, la crisi dello Stato nazionale, l'affermarsi di gruppi regionali sovranazionali e delle Regioni all'interno degli Stati, l'accrescimento della consapevolezza del potere locale, la nuova cultura multimediale, sono tutte grandi tematiche che ovviamente staranno a margine e non potranno essere trattate in un opera come questa. Si può così dire che l'idea generale è che nonostante tutto ciò la legge è l'elemento centrale di riferimento per la convivenza e la presa di decisioni nelle politiche pubbliche: educazione, sanità, ambiente sociale, sicurezza, economia, cultura, lavoro, tempo libero, .... Cambiano i modi di creazione e diffusione della legge, ma non la funzione primordiale che compie come punto centrale di riferimento.  
Anzi, così come c'è bisogno sempre di maggiori standard nella società globalizzata: ISO, EDIFACT a poco a poco si consolidano standard giuridici che, si stanno già imponendo nel campo commerciale come Lex mercatoriaque.
Il ragionamento generale che si fa per accreditare gli studi e gli uffici che stanno aumentando in tutto il mondo intorno alla legislazione è più o meno il seguente: se per far volare gli aerei c'è bisogno di studi sulla creazione e il mantenimento degli stessi dovuti alla pericolosità che presuppone una macchina nell'aria, per quale ragione si può pensare che un mezzo che generalmente interessa più persone che qualsiasi aereo può essere creato e mantenuto in condizioni di improvvisazione e accumulazione dei depositi organici?
	Per questa ragione gli inglesi cominciarono a fare già venti anni fa il Renton Report.
I Parlamenti più moderni si sono dotati di regole di secondo livello, leggi su come fare le leggi, affinché tutto questo enorme compito di razionalizzazione dell'attività legislativa trovasse uno standard.
	Iniziarono gli inglesi con il Renton Report del 1975, li seguirono gli svizzeri con le Directives sur la techniche législative, del 1976, gli austriaci con la Legistiche Richtlinenen, de 1979, i tedeschi con la riforma costituzionale del 1981 Bundesverfassungsgesetz, i belgi con la circulare del Primo Ministro del 1982 Traité de légistique formelle, fra il 1985 e il 1986 i francesi diedero esecuzione alle previsioni del Titolo V della Costituzione con gli scritti della Commissione di semplificazione della legislazione del 1952, Circulare relative aux règles d'elaboration, de signature et de publication de textes au Journal Officiel, gli olandesi nel 1984 Aanwijzingen inzake de wetgevingstecheniek.  La Commissione della Comunità Economica Europea emanó nel 1985 le Regole di tecnica legislativa per i servizi della Commissione, gli italiani il manuale denominato Regole e suggerimenti per la legislazione, a cura del Comitato riunito per la Conferenza dei Presidenti delle regioni italiane, del 1981.  
Seguirono altri paesi e soprattutto organismi internazionali non solo creando uffici di supporto al legislatore e manuali (o leggi di secondo livello su "come dettare le leggi") ma anche "check list" ossia piccoli manuali di manutenzione (come quelli degli aviatori).
Una delle ultime novità è quella costituita dalla modificazione del Regolamento della Camera dei Deputati italiana per l'introduzione di una Commissione per la vigilanza sulla qualità della legge. Per la prima volta la qualità si impone all'attenzione dei parlamentari. 
Esiste già una scienza della legislazione con un'associazione europea ma della quale fanno parte paesi di altri continenti presieduta dall'illustre Prof. Aleman Ulrich Karpen.
Esistono centri di formazione, come il Master in Scienza della Legislazione dell'Università del Salvador-Pisa, a Barcellona, Bruxelles, Amburgo, San Paolo, California, Innsbruck, Ginevra .
La consapevolezza internazionale fa in modo che si cerchi di riordinare i testi a livelli nazionali e regionali in alcuni casi con la revisione totale dei codici come in Canada, o la formazione di testi unici come in Italia e Francia o, la più ambiziosa impresa argentina del Digesto (ley 24997).
Tutta questa attività ha una motivazione, una spiegazione, una necessità e una storia che cerchiamo di collocare in un quadro teorico del libro che presentiamo nel minor numero di pagine possibili.

	1.  Il problema
	Ignorantia legis non excusat
	La frase, lapidaria, è di Ulpiano e dice a tutti gli abitanti che "quello che prescrive il governante debba essere eseguito, non potendo addurre che - al momento della proclamazione - si stava disattendendo".
	La ragione stessa della proclamazione politica consiste nel mettere in evidenza che ciò che si sta facendo non è né un gioco né una raccomandazione: la legge è un mandato obbligatorio. Nella politica non è possibile escludersi, la legge si occupa di noi sebbene noi non ci occupiamo di essa.
	Le cose devono stare così affinché funzioni una comunità organizzata; il che spesso non lo sono - o per meglio dire - ciò ha avuto livelli di inadempimento di fatto di questo dovere, dimostra solo che è difficile conseguirlo, ma non può scalfire la sua precisione normativa.
	Tacito che nei suoi Annali avvertì <<nella grande corruzione di Stato numerose sono le leggi>> è stato un predecessore che vide nell'eccessivo numero delle leggi una veritiera corruttela per la legislazione. E pare debba attribuirsi a Solone nel - 600 a. C. - la frase che assomiglia a quella di Balzac: <<le leggi sono come le ragnatele che le grandi mosche rompono mentre le piccole rimangono intrecciate>>.
	Richelieu ammoniva <<Fare una legge e non farla rispettare equivale ad autorizzare una cosa che vuole vietare>>. Il concetto fu integrato da Montesquieu <<le leggi inutili indeboliscono quelle necessarie>>. Adam Smith replicava <<è la legge stessa che crea la causa per la sua violazione e in seguito la pena>>; modernamente Brech fa notare <<che la legge è fatta esclusivamente per lo sfruttamento di quelli che non la comprendono e che non possono rispettarla a causa della brutale necessità>>.
	In questo panorama contraddittorio (apparentemente) appaiono felici le parole del famoso avvocato napoletano che metteva in evidenza il numero esorbitante di leggi in vigore Italia, temperato, per fortuna - aggiungeva -, da una generale inosservanza.
	Ebbene in Italia appare con chiarezza il grido d'allarme più drammatico che si possa apprezzare in merito allo stato di salute delle leggi. Il 23 marzo del 1988 la Corte Costituzionale emanò una sentenza (n° 364) secondo la quale <<l'ignoranza della legge penale - se imputabile a causa della sua inevitabilità - scagiona l'autore dall'illecito>>.
	Di sicuro la così chiara smentita del principio millenario di Ulpiano, necessitò successivi chiarimenti come quello della Corte di Cassazione la quale sostenne che affinché la scusante dell'ignoranza sia ammessa, deve avere un comportamento positivo degli organi amministrativi o un orientamento giurisprudenziale pacifico, del quale l'agente abbia la convinzione della correttezza dell'interpretazione normativa, e per finire, la liceità del suo comportamento. Per i cittadini comuni permane l'obbligo di conoscere la legge.
	Non si tratta di un problema esclusivamente italiano. In una intervista, il Procuratore della Corte Suprema di Buenos Aires, Eduardo de Lazzari, sostenne che delle 250 mila cause penali che iniziano ogni anno soltanto il 3,85% vanno in giudicato. Nella campagna politica, una delle principali promesse che iniziano a fare i candidati è di ridurre il numero e la qualità delle leggi.
	La "notizia" che Pietro Pancrazi dedica al Galateo di Giovanni della Casa inizia in questo modo <<Il titolo del libretto Galateo è andato in proverbio. Ma questo non vuol dire che questo libro sia stato mai letto molto o abbastanza>>.
	Anche la legge è andata in proverbio e si potrebbe parlare "di questa sconosciuta".

2. La diagnosi
	
	In questa seconda parte del secolo i progressi della teoria linguistica, di quella normativa, le riflessioni sul diritto costituzionale e il migliore funzionamento delle istituzioni, i contributi delle scienze sociali per misurare la implementazione e il controllo dei risultati stanno creando un campo ogni volta più vasto e completo. 
	Giuliano Amato la limita a la tecnica legislativa e Karpen e Scaffer dicono di questa "si occupa solo della forma della legislazione disinteressandosi del contenuto".
	La letteratura angloamericana parla di drafting ciò è di aiuto al miglioramento della redazione delle leggi affinché siano più chiare. Solo che non basta che le leggi siano chiare: debbono inserirsi in un ordine giuridico già esistente e inoltre usare tecniche di divulgazione che rendano accettabile lo sforzo di proclamazione. Qui siamo molto più in là della tecnica legislativa: occorre una teoria della legislazione che entrambe fanno nascere la scienza della legislazione.
Pablo Salvador Coderech, lo sostiene anche se sembra limitarlo: "la tecnica legislativa si definisce per la sua metodologia e non per l'omogeneità degli strumenti di cui fa uso: è un sapere applicato e di origine multidisciplinare".
	E' così sentita la necessità della diagnosi dello stato di salute delle leggi, che esistono specifiche riviste dedicate esclusivamente al tema: la rivista Statute Law Society, la Statute Law Review, Gesetzgebung Heute, publicato dalla Cancelleria federale Svizzera; Legistic, pubblicata dal Ministero della Giustizia canadese; la rivista austro-tedesca Zeitschrift fur Gesetzgebung; Legislación, pubblicato dal Congresso argentino, Cuadernos portugueses de ciencia de la legislación, pubblicato dall'Istituto dell'amministrazione portoghese e Rassegna Parlamentare, del Istituto di Documentazione e degli studi Legislativi, italiano.
	Esiste anche, una Associazione Europea di Legislazione, con sede ad Amburgo, che si chiama "europea"  ma ha rappresentanti di tutti i continenti.

3. I rimedi
	I rimedi sono molteplici: tecniche di redazione delle norme, uffici specificamente dedicati a valutare le leggi esclusivamente da un punto di vista formale, uffici di progetti normativi, testi unici, tecniche di delegificazione e di riordinamento conosciute come Digesto.
	La Regione Piemonte, col suo Codice elettronico, dispone di uno dei sistemi più avanzati di ordinamento legislativo.
           Sarebbe ingenuo pensare che i rimedi finiscano qui, così come sarebbe ingenuo credere che nella diagnosi ci si debba fermare nella mera analisi del prodotto: la legge. Ovviamente è necessario andare indietro e collocarsi nel piano del sistema politico che genera la legge. Le relazioni tra i poteri, la stessa forma di stato, la pluralità delle fonti legislative, la prassi costituzionale, la società civile che faccia rispettare la legge. La tecnica legislativa non può nascondere il carattere strettamente politico delle elezioni legislative, ma non è necessario rinunciare a priori né alla tecnica legislativa né alle tecnica politica. Prima conoscere e poi scegliere.
1. Fare le leggi è una scienza, un arte o una tecnica? 2. I compiti del legislatore raccolgono diverse discipline orientate in campo cognitico anche in forma diversa, o esiste una teoria generale che le comprenda tutte?
Entrambe le domande peccano di un'ambiguità di fondo: non si tratta di "fare leggi" o "riprodurre il lavoro del legislatore" bensì di sapere se esiste una scienza che studia questi fenomeni in modo sistematico. Certamente fare leggi è un arte e anche una tecnica, si tratta di trovare una disciplina che tratti queste tematiche in modo rigoroso e con metodo scientifico. E' una disciplina o sono molte? La bioetica è una o più discipline?, e l'astrofisica?
Montesquieu nella prefazione dell'Esprit de loi, disse <<Ho posto i princìpi; ho visto i casi particolari piegarvisi, la storia delle nazioni non esserne che il seguito ed ogni legge particolare collegata o dipendente da un'altra legge più generale. Quando ho dovuto ricorrere ai tempi antichi ho fatto in modo da coglierne lo spirito, affinché casi in realtà diversi non mi apparissero simili, né mi sfuggissero le diversità di quelli che paiono simili>>. Quando mi riferisco all'antichità, ho cercato di badare allo spirito per non prendere per simili", casi in realtà differenti affinché non mi sfuggano le differenze di quelle che appaiono somiglianze". Questo è spirito scientifico. Nel 1786, Gaetano Filangieri pubblicò La Scienza della Legislazione: "è strano, fra tanti scrittori che si sono dedicati allo studio delle leggi, vi sono coloro che l'hanno trattata solo come giuriconsulti, come filologi, come politici prendendo solo una parte dell'immenso edificio; chi come Montesquieu che ha ragionato su cosa si fece più che su cosa si doveva fare; ma nessuno ha fornito finora un sistema completo e ragionato di legislazione; nessuno ha ancora ridotto questa materia in una scienza sicura e ordinata, unendo i mezzi alle regole e la teoria alla pratica. E' quello che farò in quest'opera che ha come titolo "La Scienza della Legislazione".
	Questa è una caratteristica delle complesse scienze sociali: si devono occupare di ciò che è, con metodi empirici e di ciò che dovrebbe essere con metodi deduttivi. Inizio dall'individuazione degli ostacoli e delle difficoltà e cerco di indicare i modi per risolverli.
La domanda è: c'è una teoria generale della legislazione?
	Se prendiamo l'opera più famosa sul tema troviamo una complessa classificazione: 1. Scienza della legislazione (Gesetzgebungslehre) che si occupa dei problemi fondamentali sul concetto l'evoluzione e l'analisi comparata delle leggi (Teoria e filosofia del diritto, storia del diritto e diritto comparato). 2. Analitica della Legislazione (Gesetzgebungsanalytik).
	Noi pensiamo che la teoria già esiste e la letteratura anche.
Il metodo della dialettica era il procedimento ateniese di riforma della legge (diorqwsiz twn nouwn).  
Nei grandi sistemi conoscitivi le categorie di ordine e conoscenza si mostrano in connessione con le tecniche legislative. Francis Bacon, si servì della metafora della mano (aperta e chiusa) per riferirsi alla relazione legge - processo (formulae agendi).

	4. Un metodo possibile :
 Il tema della legislazione come prodotto è stato svolto soprattutto dai giuristi con uno straordinario sviluppo che va dagli aspetti puramente logici alle complessità interpretative e applicative. Il compito di "fare la legge" l'hanno studiato in parte i politologi, ma sono pochi e hanno poco tempo e ora gli scienziati della legislazione, che sono ancora meno e più receni.
	Una metodologia possibile consisterà nel partire dai dati nel mondo che è la legge e poi incominciare ad analizzarla nei suoi aspetti più elementari sintattici dato che è un testo, semantici perché è destinata a far fare e pragmatici perché è la fonte più importante di allocazione dei valori che il sistema politico produce. Ziembinski analizza la razionalità del legislatore come razionalità fraseologica, assiologica e semiotica, cioè seguendo il criterio inverso: andare dal più difficile al più semplice.

	5. La inevitabilità della legge.
	Alla domanda perché le leggi sono inevitabili ci sono due tipi di risposte: una normativa, perché sono obbligatorie, l'altra descrittiva-valutativa, perché il governo è necessario e questo non può governare senza leggi.
	Della prima questione si occupò Carlos Nino riconoscendo che le norme giuridiche si considerano obbligatorie perché altre norme le dichiarano tali, o perché ci sono principi morali che obbligano a rispettarle il che creerebbe il paradosso che le norme giuridiche sono obbligatorie perché lo impongono le norme morali: perché allora non seguire direttamente le norme morali? Nino risponde che queste non risolvono i problemi che trattano le norme giuridiche. Si tratta di princìpi morali che legittimano un governo per il modo come fu eletto (procedura) o per i valori che applica (contenuto). 
	Della seconda Aristotele e Hobbes ci hanno detto che l'uomo è sociale (politikon, a dire la verità) per definizione e che il potere è nella sua natura, come dice Weber: "il potere designa qualsiasi possibilità di far valere la propria volontà entro una relazione sociale, anche di fronte ad una opposizione, qualunque sia il fondamento di questa possibilità".
	L'uomo visto com'è non può vivere senza una comunità e per lui occorre un'organizzazione (governo) e delle leggi.
	Lo stesso Jahvé, secondo la tradizione ebraica dettò a Mosè la legge iscritta su una pietra, e i monaci medievali non furono contrari a questa convinzione. Nel VI secolo, un monaco molto ammirato dal papa Gregorio Magno, Benedetto, colse (compilò, ordinò) la Regula che ci è conosciuta col suo nome: Regola di San Benedetto. Questa inizia dicendo: "si chiama regola perché guida la vita di qualsiasi credente".
La regola inizia classificando i vari monaci: in cenobiti, quelli che vivono in un monastero e obbediscono a una Regola e a un Abate; gli anacoreti o eremiti, che sono talmente bravi nella lotta contro il Male che possono farla da soli; i sarabiti "detestabili da tutti i punti di vista, non hanno nessuna regola"; poi i "vagabondi, peggiori dei sarabiti". 
Degli ultimi due non si occupa perché detestabili e dei secondi nemmeno poiché non hanno niente da dire. Bisogna ricordare la definizione dell'uomo di Aristotele, sempre in comunità poiché solo gli dei e le bestie possono vivere da soli.

	6. La crisi della legge

	Il punto di partenza è che la legge, per l'uomo odierno (e fin dove si possa intravedere la sua evoluzione) è assolutamente indispensabile. Se seguiamo la fantasia di un conosciuto autore di fantascienza dovremmo concludere che anche in un futuro pieno di robots troveremmo leggi. Questo è il nostro punto di partenza: le leggi sono indispensabili per l'uomo che vive in società e non si può fare a meno di esse. Anzi: qualsiasi potere politico (governo) necessita di esse per avviare, indirizzare la vita sociale.
	Da diverso tempo si sente parlare di "crisi della legge". Sostanzialmente fu la crisi del codice civile (o dei codici civili) di quasi tutti i paesi occidentali che nel secolo scorso portarono ordine e sistematicità con una tecnica straordinaria: la codificazione. Al codice civile seguirono gli altri codici. L'ordine sembrava rinascere. Ma fino alla seconda guerra mondiale ci fu uno stato d'emergenza e per farvi fronte si dettarono piccole leggi speciali rompendo la sistematicità dei codici. E' anche sicuro che dalla metà del secolo scorso fino al 1914 il mondo occidentale visse un'epoca felicemente riassunta da Stefan Zweig come "il mondo della sicurezza". La borghesia uscì vittoriosa dalla Grande Rivoluzione e affermava la sua convinzione del valore primario dell'individuo, la sua capacità di espandersi e di costruire relazioni sociali. Le leggi servirebbero a garantire la durevolezza dei criteri di scambio e di produttività individuali.
	Con la guerra europea viene modificata la tecnica legislativa come i giudizi sulla sicurezza. Lo Stato inizia a intervenire sempre più sull'economia; nascono nuovi soggetti politici, la tecnica aiuta la vita affinché sia sempre più complessa. Tutte queste ragioni spingono verso la nascita di un numero straordinario di leggi settoriali e la perdita del controllo dell'ordine giuridico.
Da un lato ci fu un grande impulso legislativo dall'altro problemi tecnici molto seri da non sapere quali leggi sono state derogate (ciò si può guardare da un altro angolo: Quali sono quelle in vigore? Nasce l'inquinamento legislativo.
	Fu anche un processo di "disintegrazione della struttura formale dello Stato di diritto" che si trasforma in Stato sociale. Le leggi persero la loro connotazione tipica (preventive, generali e astratte) per convertirsi in attuazioni immediate (a volte retroattive), individuali e concrete. Fino al momento nel quale le teorie positive e democratiche del diritto e della politica collocano la legge come fonte primaria del diritto.
	Ci sono critiche per il modo in cui gli organi originari della legislazione (i Parlamenti) stavano perdendo questo monopolio generalmente a favore degli esecutivi, in alcuni casi in forma espressa come nella Costituzione italiana del 1947 attraverso l'istituto della delegificazione, altre in forma nascosta. Quando il legislatore è anche amministratore questo è più attratto dai problemi immediati del governo e le leggi perdono il loro carattere di generalità, astrattezza e universalità.	
In molti casi si perde, fra parentesi, il carattere preventivo della legge e si viola perfino il divieto di retroattività delle leggi penali.
	Non è nemmeno possibile sorprendersi della violazione della riserva di giurisdizione del potere giudiziario se, l'esecutivo o il legislativo emanano queste leggi molto personalizzate che fanno dubitare sulla separazione tra legge generale e atto individuale.
	L'intervento dello Stato sociale nella sfera economica sebbene contrasta con i caratteri della generalità e astrattezza che dovrebbero avere le leggi "sta facendo uso di tecniche di premio".
	Il citato sistema delle fonti è sovvertito, in parte perché i contenuti costituzionali diventano rapidamente obsoleti, in parte perché nuovi atti normativi come le fonti del diritto del mercato comune, contratti collettivi o, in alcuni casi sentenze di carattere costituzionale, acquistano il carattere di fonte. Incluse alcune leggi ordinarie che tendono ad assumere, sempre più in materia di fonti del diritto il contenuto di norme di principio.
	Si accusa la legislazione di essere caotica, imprevedibile, mutevole e frustrante le aspirazioni dei cittadini. Come se fosse poco si abbandona il piano della regola a favore delle eccezioni. 
	Il legislatore non sa se legifera su altre norme o sulla condotta degli uomini. Si è formato un tale marasma di leggi, decreti, regolamenti.... che il legislatore discute più sulle leggi che sulle cose.
	L'inquinamento legislativo è causa permanente di crisi della legge.

7. Il rendimento politico
	Il termine rendimento si riferisce alla esecuzione e alla realizzazione di un obbiettivo, nel modo e con l'efficacia con la quale alcuni raggiungono una finalità richiesta. Rendimento si riferisce a quello che è reso, restituito, agli outputs. Gli outputs politici hanno a che vedere con tutto ciò che si fa, o si vuol fare, dentro e attraverso il sistema politico. Ora, dato che si fanno tante cose come scrivere un articolo per un giornale, dettare sentenze, preparare una riunione di partito...come si fa per misurare il rendimento complessivo del sistema?. Sarebbe impossibile se non s'incontrassero alcune funzioni tipiche esercitate in tutti i sistemi politici (così come una teoria generale ).
    	In uno dei testi più classici di scienza politica Almond enuncia le 7 funzioni tipiche di un sistema politico: 4 di input e 3 di output.

A. Funzioni di input
1. Socializzazione e reclutamento politico
2. Articolazione degli interessi
3. Aggregazione degli interessi
4. Comunicazione politica     

B. Funzioni di output
5. Formazione delle norme
6.  Applicazione delle norme
7. 	Amministrazione giudiziaria delle norme.
	Il vantaggio di questa presentazione consiste nel ridurre al minimo le distinte funzioni sulle quali è più facile realizzare una misurazione del rendimento.
	La maggior parte dei politologi si sono occupati delle prime tre parti dell'input, qualcuno della comunicazione politica, avendo lasciato in mano ai giuristi le tre dell'output, con rarissime eccezioni.
	Il primo problema che appare non è di poco conto:
qual'è la relazione tra le diverse funzioni? Probabilmente sulla base di queste relazioni con predominio delle une sopra le altre sarebbe possibile predisporre una classificazione molto interessante dei sistemi politici vigenti.
	Di certo la letteratura politologica si è concentrata sulle funzioni che precedono la formazione delle norme al punto di considerarle elementi del processo di formazione. Con pochissime eccezioni. Di una di esse terremo particolarmente in considerazione, quella di Giuseppe Di Palma, che è una magnifica ricerca in cui sostiene una tesi antitetica a quella corrente: "la formazione delle norme e delle istituzioni da esse formalmente proposte, sono a sua volta, fortemente strumentali per la definizione degli stimoli, delle pressioni e delle domande esterne alle quali cercano di rispondere".
	Orbene, se la funzione del rendimento principale è di vedere come le domande sono implementate in programmi operativi, la funzione centrale del rendimento del sistema è la legislazione.
	Come misurare questo rendimento.
Alcuni trattano l'argomento in termini di distribuzione appropriata dell'autorità democratica alla luce delle regole costituzionali; altri guardano di più a quella dell'ordine costituzionale ed equiparano l'efficacia a un calcolo di costi e benefici; un terzo tipo di letteratura sostiene che il rendimento sta nella capacità decisionale di rispondere alle richieste della società, ai suoi inputs, alle sue domande di azione.
Di Palma crede che la funzione essenziale per la formalizzazione delle norme in una democrazia sia la ricerca di un accordo, per lo meno sufficiente, sulle materie sulle quali si deve deliberare. Il criterio della sufficenza non si riferisce ai concetti giuridici che stabiliscono una decisione bensì a ciò che è politicamente fattibile, a ciò sul quale le élites politiche possono stabilire. L'efficacia decisionale può essere riformulata come la capacità di formare il consenso necessario intorno alle decisioni.
	L'idea che intendo sostenere, nonostante i rischi che comporta, è che i tre elementi tipici dei criteri suddetti sono importanti e non possono essere scartati a priori.
	Il processo di una distribuzione adeguata dell'autorità democratica alla luce dei requisiti normativi non è tanto semplice come sembra; neppure così raro come si potrebbe pensare. Solo in pochissimi paesi la prassi politica si muove dentro le regole strettamente previste dalla Costituzione e dalle altre leggi. Poter misurare quanto si allontana una produzione normativa dalle proprie regole stabilite è un modo serio di stabilire il rendimento politico, perché quando si verifica che i risultati normativi violano le leggi in vigore, o si tratta di un periodo di cambiamento - e allora si cambiano anche le leggi - o si tratta di abuso di un potere su un altro, e in modo più spudorato di una élite su un'altra.
	Certamente il criterio è insufficiente, ma molto utile come primo approccio.
	Il metodo di misurare i risultati delle leggi come calcolo dei costi e benefici è complesso, ma rientra in quella che chiameremo razionalità legislativa: la legge che si fece servì a ciò che si volle? 
	Il primo criterio di razionalità giuridica è formale ed è il più diffuso. Certamente è relativamente facile giacché si tratta di applicare criteri contenuti nelle proprie leggi o nell'elaborazione dottrinale.
Tuttavia è un lavoro enorme ma pieno di vantaggi poiché - nel caso sia portato a termine - metterà allo scoperto quali sono i casi di semplice ignoranza, errori o confusioni e quelli di lotta effettiva per imporre la soluzione preferita.
	Generalmente i giuristi sostengono che le leggi producono "effetti non voluti". Ma ciò è misurabile perché si tratta di una relazione tra mezzi e fini. Effetti non voluti significa non calcolati o non tenuti in considerazione dagli altri effetti che erano considerati di primaria importanza.
	Inoltre le leggi non possono essere analizzate singolarmente. In parte perché si auspica che il governo abbia un piano generale nel quale ciascuna legge va a riempire una piastrella di un grande mosaico. In parte perché le leggi funzionano nel loro insieme che comprende molto più di ciascun governo formando parte della storia giuridica di un paese. Il risultato è un enorme insieme chiamato "ordinamento giuridico vigente".
	Tutti questi calcoli non sono inutili, perché una legislazione scoordinata e frammentata rappresenta un'occasione straordinaria per la moltiplicazione dei problemi sociali e per il trasferimento del potere politico dai creatori delle norme (legislatori) agli applicatori (giudici).
	Finalmente l'ultimo criterio, che potremmo chiamare di legittimità poiché si tratta di sapere quali sono gli inputs sociali e quali gli outputs legislativi.
	Anche questo criterio è estremamente complesso perché richiede prima di tutto di stabilire il volume delle domande sociali e politiche; poi di verificare le risposte del sistema político e per ultimo confrontare le domande e le decisioni in termini di numero, di importanza, di qualità e di possibilità generale del sistema (se ciò che si è fatto era il possibile).

8. La giustificazione

	Finora ci siamo mossi con un senso presumendo che la legge corrisponde alla tradizione giuridica e alla divisione dei poteri di Montesquieu, ma entro una visione di scienza politica moderna, la cosa più ragionevole è andare a vedere dove e che tipo di legislazione c'è in ciascun sistema politico in qualsiasi momento della sua evoluzione.
	Ci può aiutare molto la classificazione dei regimi politici. Ma non basta. In realtà quello che stiamo cercando nella materializzazione prescrittiva della linea del governo è questo "è un problema che in linea generale non può essere risolto, bensì deve essere affrontato di volta in volta con la ricerca empirica".
	"La legge, in generale, rappresenta la ragione umana, in quanto si applica a tutti i popoli della terra; e le leggi politiche e civili di ogni nazione non sono altro che casi particolari; le leggi politiche e civili di ogni nazione, non devono essere altro che casi particolari in cui si applica la ragione umana. Così quest'ultime devono essere adatte alle caratteristiche del popolo per il quale si fanno, che è un caso raro che quelle fatte per una nazione convengano ad un'altra. E' necessario che queste leggi si adattino alla natura del governo costituito o che si voglia costituire, sia che lo formino, come fanno le leggi politiche, oppure che lo mantengano, come fanno le leggi civili. Devono essere in relazione con il carattere fisico del paese, col suo clima glaciale, torrido, temperato; con la sua situazione, con la sua estensione, col genere di vita dei suoi abitanti, coltivatori, cacciatori o pastori; adattate al grado di libertà possibile, con la religione degli abitanti, le loro inclinazioni, la loro ricchezza, il loro numero, i loro commerci, costumi, maniere. Infine devono armonizzarsi le une con le altre, con la loro origine e col fine del legislatore". 
Le leggi non rappresentano altro che il grado di convivenza civile...Tutte in egual misura hanno bisogno di guida. E' necessario costringere le une a conformarsi alla volontà della ragione; è necessario insegnare alle altre ciò che vogliono. Allora de las luces publica risulta l'unione dell'intelletto con la volontà del corpo sociale, e da lì l'esatto concorso della parte e finalmente la maggior forza del tutto. Da quì nasce il bisogno di un legislatore.
    "La legge è l'espressione della volontà generale".
"Fra le norme create dalla società sono giuridiche solo quelle che sono dotate di coercizione...statale... Il secondo elemento del diritto è la norma, che rappresenta la sua parte interna, mentre la coercizione rappresenta la parte esterna... dà un'indicazione sul comportamento umano. Ogni norma è un imperativo: se positivo, un ordine, se negativo, una proibizione...Ma un imperativo ha senso se è pronunciato da chi ha la forza di imporre ad una volontà altrui questa limitazione...
La norma deve essere definita come un imperativo astratto indirizzato verso l'agire umano". 
	Lex est commune praeceptum, virorum prudentium consultum, delictorum quae sponte vel ignorantia contrahuntur coercitio, communis reipublicae sponsio.
	Lex modissime videtur definiri per decretum quo superior sibi subiectum obligat, ut ad iustus praescriptum actiones suas componat .
	E molto importante la parte comunicativa della legge che si dà per conosciuta juris et de jure, nonostante che in seguito la Corte Costituzionale italiana ha dovuto rinnegare (o moderare) questo principio.
Caeterum ut lex vim suam directivam in animis hominum quat exserere, in eo, cui illa fertur, requiritur cognitio tum legislatoris, tum ipsius legis .
La legge deve contenere la sanzione, dira Kelsen senno è leges imperfectae: civilis leges poenam in violatores semprer habent coniuntam, dum vel experesse designant genus multae aut supplicii... Sic igitur legis duae sunt partes, altera definitiva, altera vindicativa, sive sanctio poenalis; duae partes, iniquam, ejusdem legis, non duae species legum.
Esistono mille modi di fare le leggi che sono in relazione con i costumi locali, con la lingua e con una prassi amministrativa. Ma una legge per essere tale deve contenere almeno un enunciato normativo. Le leggi contengono le descrizioni dei fatti, degli avvenimenti, definizioni, enunciati enfatici, ma per essere leggi devono necessariamente contenere una parte dispositiva nella quale nessuna azione si considera proibita, permessa o obbligatoria e per le azioni proibite o per il compimento delle obbligazioni si impongono sanzioni. 
Civils leges poenam in violatores semprer habent coniuntam, dum vel experesse designant genus multae aut supplicii...  Sic igitur legis duae sunt partes, altera definitiva, altera vindicativa, sive sanctio poenalis; duae partes, iniquam, ejusdem legis, non duae species legum.
	Lex modissime videtur definiri per decretum quo superior sibi subiectum obligat, ut ad iustus praescriptum actiones suas componat.
	Caeterum ut lex vim suam directivam in animis hominum quat exserere, in eo, cui illa fertur, requiritur cognitio tum legislatoris, tum ipsius legis.
Definiremo la legge come l'espressione formale riconosciuta obbligatoria dal potere politico che statuisce  un permesso, un'obbligazione e una proibizione alle possibili azioni umane. 
Con questo criterio sono leggi tutte quelle approvate dal Parlamento che si riferiscono a condotte umane, qualunque siano attraverso altre leggi, ma non i premi, gli encomi e le benemerenze.
Sono leggi anche i decreti regolamentari, i decreti dell'Esecutivo e le risoluzioni amministrative che disciplinano le leggi definite nel punto 1.
	Autoritas, non veritas facit legem.
	Individuare una legge non è difficile, per il suo carattere formale; non lo è nemmeno come il prodotto di un potere supremo, perché a differenza delle sentenze non devono essere motivate. Non stiamo proponendo una giustificazione delle leggi – ciò dovrebbe essere lo scopo del legislatore - ma non si può dimenticare che la funzione principale delle leggi è di guidare la condotta umana in maniera efficiente. Se non lo fa cade in desuetudine o il che è peggio non entra in vigore.	

9. Non dimentichiamoci i comportamenti umani
 	
      Tutto il tempo che abbiamo dedicato alla legge come un insieme di enunciati emanati dal legislatore non ci ha fatto dimenticare che in definitiva una legge è un mandato che ha un destino inevitabile "quello di essere seguita dai membri della comunità" al punto tale che se non è seguita entra in desuetudine.
	Ma non vogliamo confonderci né confondere il lettore: un conto è la volontà politica, altro il modo come si forma, altro il modo come è stata fatta conoscere e rispettare e altro tuttavia è il suo effettivo adempimento. Probabilmente bisognerebbe dire con maggior precisione che dal punto di vista ontologico si tratta sempre della stessa "cosa", ma è dal punto di vista gnoseologico - l'unico che si propone in questi studi - che l'oggetto della legislazione o la procedura di "legiferare" (che porta come un marsupiale una borsetta con obbedienza a questo mandato) ha delle parti esattamente diverse da poter essere studiate con profondità e con criteri di verifica.
	Certamente non possiamo dimenticarci che tutto questo enorme apparato teorico e pratico è destinato a che in definitiva la legge si traduca (in una parte significativa della collettività) in una pratica di condotta sociale conforme.
       "Seguire la regola" – dice Wittgenstein  - è una prassi. Credere di seguire la regola non è seguire la regola. Perciò non si può seguire una regola 'privatum': altrimenti credere di seguire la regola sarebbe la stessa cosa di seguire la regola".

10. Questo è il libro che presentiamo
         L'autore annuncia nella prefazione che questo libro vuole effettuare un contributo sullo studio della tecnica legislativa in "questa parte dell'America". Perciò da una parte si riferisce alle regole di logica che l'autore considera affini col nostro sistema giuridico. Più interessante – a mio parere – è la ricerca dei denominatori comuni delle forme e contenuti delle leggi in senso lato.
      Tutta la prima parte è una breve confezione sullo stato dell'arte in materia di logica, in particolare checklisten.
	La sostanziosa seconda parte, dal titolo "la struttura formale delle norme" ha poco a che vedere con quello che intendono i logici delle norme e i filosofi del diritto, bensì con quella che è la tradizione nel campo del diritto civile, c'è un'analisi dettagliata delle parti che costituiscono una legge (persino quella legge che è la Costituzione) ricca di esempi Iberoamericani.  Da questo punto di vista è uno dei lavori più completi di raccolta di dati e analisi dei casi.	
I numerosi esempi che accompagnano il capitolo XXI, i sinonimi nella legge, insieme con l'appendice costituiscono la croce di ogni editore, ma il lettore è agevolato da un'analisi particolareggiata como las leyes identificadas como "y ½" o la figura seguente che individua le leggi dal 1983 fino al maggio del 97, che è in se stessa una fonte di riflessione e analisi politologica che – speriamo – si faccia a partire dalla pubblicazione di questo libro: per esempio se l'impressione che appare a prima vista sulla maggiore o minore importanza delle leggi che hanno origine nell'Esecutivo o nel Legislativo è fondata. Cioè ci sono più leggi di iniziativa parlamentare, ma meno importanti.
Sarebbe importante continuare quest'opera (o servirsi di una parte di essa), como en el ejemplo de un simple cuadro poiché potrebbe rivelarsi interessante la tesi di Pizzorno, contraria a quella di La Palma che presentiamo un po' più sopra. 
Di Palma sostiene brutalmente che i governi italiani sopravvivono nel frattempo non governano, invece Pizzorno con gli stessi dati arriva ad una conclusione contraria: i governi italiani hanno governato più di quello che si pensa perché erano d'accordo il partito al governo e una parte importante dell'opposizione e per verificarlo basta guardare al numero di voti che ricevevano le leggi più importanti, intorno al 75%!!!
La figura n° 22 è il nudo riassunto di una pazzìa (per disgrazia collettiva) che produssero i militari a partire con Ongania e finendo con Bignone ad avere <<leggi>> non pubblicate; come se il segreto che è importante in alcune operazioni strategiche, possa trasferirsi impunemente alla gestione della cosa pubblica!!! Quale può essere a proposito il senso di una legge sconosciuta, perché segreta.
La vastità dei temi trattati fa sì che il lavoro in alcune parti possa e meriti un'ulteriore elaborazione. E' possibile che esistano lavori particolari dedicati sia agli articoli, sia al modo di finire le leggi, sia alla pubblicazione, sia alla deroga o al veto, ma non conosciamo un testo organico - come quello che presentiamo - che contenga tutti questi elementi, incluso la definizione di legge o il consolidamento o redazione delle leggi.

  -traduzione  Roberto Brocchini